Социально-ориентированные НКО

Введение

Правовая база деятельности неправительственных некоммерческих организаций (НПО), как правило, допускает создание многочисленных организационно-правовых форм для достижения любой не запрещенной законом цели, включая как взаимный интерес членов организации, так и общественную пользу. При этом в большинстве стран государство не заинтересовано в том, чтобы давать льготы всем НПО без различий — вместо этого оно, как правило, предоставляет льготы лишь определенной категории таких организаций на основании целей и видов деятельности НПО. Предоставляя льготы, государство содействует определенным установленным видам деятельности, которые обычно связаны с общественной пользой. Для обозначения НПО, занимающихся такой деятельностью, используются разные названия – например, благотворительные или общественно-полезные организации (ОПО). Кроме того, в некоторых странах законом не установлен особый статус таких организаций, но определенные цели и виды деятельности дают право на получение льгот.

Необходимость выделения ОПО как категории и содействия их деятельности уходит своими корнями в европейскую историю. Законодательное оформление их в системе обычного права относится к 1601 г., когда был принят английский «Статут о благотворительных целях», призванный дать перечень благотворительных целей и не допустить злоупотреблений. Понятие общественного блага было расширено и помимо помощи бедным, включало заботу о больных, обучение подмастерьев, строительство мостов, поддержание в порядке дорог и другие аналогичные общественно-полезные виды деятельности. Традиции гражданского права указывают на существование в Европе еще в пятом веке до нашей эры фондов, посвященных общественно-полезным целям. Сегодня большинство стран с континентальной (гражданской) правовой системой предоставляют налоговые льготы фондам и объединениям при наличии у них общественно-полезных целей.

Нормативно-правовой контекст

Не существует единственно «правильного» подхода к регулированию общественно-полезной деятельности. Хотя необходимость регулирования общественно-полезной деятельности признается повсеместно — по крайней мере в Европе — единого подхода к такому регулированию не существует, и в разных странах для этой цели приняты различные законы и нормы. В данном разделе приводятся основные тенденции такого регулирования.

В основе общественно-полезного статуса лежит регулирование для целей налогообложения. Чтобы способствовать общественно-полезной деятельности, законодательство должно предусматривать непосредственную связь между общественно-полезным статусом и льготами, включая льготное налогообложение, а в некоторых случаях — другие формы государственной поддержки. В обмен на эти льготы законодательство, как правило, устанавливает для ОПО более строгий режим контроля деятельности, чтобы не допустить использования их имущества и средств иначе, чем на общественно-полезные цели.

Общественно-полезный статус может быть предоставлен организации явным образом – путем включения соответствующего положения в рамочное законодательство об общественных объединениях или принятия отдельного закона об общественно-полезной деятельности – либо он может подразумеваться, что достигается посредством принятия таких положений в различных законодательных актах, которые служат функциональными эквивалентами законодательных норм об общественно-полезной деятельности.

Во многих странах — например, в Германии и Нидерландах, перечень общественно-полезной деятельности и налоговые льготы для НПО, занимающихся такой деятельностью, приводятся в налоговом законодательстве. Преимущество такого подхода – простота административного правоприменения: поскольку общественно-полезный статус является предметом регулирования для целей налогообложения, совершенно естественно рассматривать вопросы общественной пользы в налоговом кодексе.

В других странах положения, устанавливающие общественно-полезный статус, содержатся в рамочном законодательстве об общественных объединениях — так принято, например, в Боснии, Болгарии и Румынии. Основной недостаток этого подхода проявляется в странах, где существуют отдельные законы для каждой организационно-правовой формы: закон об общественных объединениях, закон о фондах и т.д.

Кроме того, когда положения об общественно-полезном статусе включены в рамочное законодательство об НПО, реформирование соответствующих положений налогового законодательства нередко запаздывает. Из-за этого организации не видят стимулов для получения статуса общественно-полезных, поскольку с ним не связано никаких финансовых льгот. Например, в Болгарии поправки в налоговое законодательство, предоставляющие некоторые льготы ОПО, были внесены только через два года после принятия закона об общественных объединениях, предусматривающего существование таких организаций. В Боснии соответствующие изменения в налоговый кодекс не внесены до сих пор.

Поэтому все чаще страны принимают отдельное законодательство об общественно-полезной деятельности и общественно-полезных организациях для осуществления всестороннего единого подхода к регулированию различных связанных с этим вопросов. В Венгрии в 1997 г. принято законодательство об общественно-полезной деятельности, в Литве в 2002 г. принят закон о благотворительности и спонсорстве, а в Польше закон об общественно-полезной деятельности и добровольчестве принят совсем недавно — в 2003 г. Парламент Латвии в настоящее время рассматривает закон об общественно-полезной деятельности. Эти законы, как правило, регулируют весь спектр вопросов, связанных с общественно-полезным статусом, включая определение и критерии получения общественно-полезного статуса, преимущества такого статуса и обязанности общественно-полезных организаций.

Определение общественной пользы и соответствующих видов деятельности

В данном разделе приводятся основные сведения и сравнительная информация об определении общественной пользы и соответствующих видов деятельности. Хотя единого подхода к определению общественной пользы не существует, тем не менее уже формируются тенденции лучшей международной практики в этой области.

Во-первых, общей практикой является перечисление ряда конкретных целей деятельности, которые считаются приносящими пользу обществу. Например, общественно полезной считается любая не запрещенная законом деятельность, которая поддерживает или продвигает одну или несколько целей, перечисленных в законе. Приведенный ниже перечень содержит практически все виды общественно-полезной деятельности, признанные в законодательстве европейских стран:

(a) любительский спорт;
(b) искусство;
(c) поддержка или защита людей с физической или умственной инвалидностью;
(d) помощь беженцам;
(e) благотворительность;
(f) гражданские свободы и права человека;
(g) защита потребителей;
(h) культура;
(i) демократия;
(j) экология или защита окружающей среды;
(k) образование, профессиональная подготовка и просвещение;
(l) ликвидация дискриминации по признаку расы, этнической принадлежности, религии и любой другой запрещенной законом дискриминации;
(m) преодоление бедности;
(n) здоровье и физическое благополучие;
(o) охрана исторических памятников;
(p) гуманитарная помощь и помощь при стихийных бедствиях;
(q) медицинская помощь;
(r) защита детей, молодежи и социально-незащищенных граждан;
(s) защита травмированных или находящихся под угрозой животных и уход за ними;
(t) облегчение бремени, возложенного на государственные службы;
(u) религия;
(v) наука;
(w) социальная интеграция;
(x) социальное или экономическое развитие;
(y) социальное обеспечение;
(z) любые другие виды деятельности, которые считаются приносящими пользу обществу.

Разумеется, этот перечень слишком велик для отдельно взятой страны. Самое главное – что из этого списка могут быть выбраны виды деятельности, способствующие общественному благу. Такой список неизбежно будет различным в разных странах, отражая потребности, ценности и традиции каждой конкретной страны. Например, в Нидерландах к общественно-полезной деятельности для целей налогообложения относятся следующие: духовная, основанная на философии жизни, благотворительная, культурная, научная и приносящая практическую пользу обществу. В налоговом законодательстве Германии сюда относится деятельность в области здравоохранения, общего благосостояния, защиты окружающей среды, образования, культуры, любительского спорта, науки, поддержки лиц, неспособных самостоятельно ухаживать за собой, а также направленная на церковные и религиозные цели. Во Франции по определению налогового законодательства к общественно-полезной деятельности относятся, помимо прочего, помощь нуждающимся, научные или медицинские исследования, а также содействие любительскому спорту, искусствам и охране художественного наследия, защите окружающей среды и культуры Франции. В Венгрии в законе об общественно-полезной деятельности приводится 22 различных цели, включая охрану здоровья, научные исследования, образование и культуру. Аналогично, законодательство Польши содержит перечень из 24 видов общественно-полезной деятельности.

Во многих странах некоторые виды деятельности и цели исключены из сферы общественно-полезных. Такие ограничения часто налагаются на политическую и законодательную деятельность, например, лоббирование и проведение кампаний (напр., в Венгрии запрещено участие в политической деятельности и оказание финансовой помощи политическим партиям). Цели, связанные со спортом и религией, рассматриваются в разных странах по-разному: в некоторых эти цели деятельности исключаются из определения общественно-полезных.

Во-вторых, во-многих странах предусмотрена дополнительная категория, куда входят «любые другие виды деятельности», которые считаются общественно-полезными. Это хороший способ избежать чрезмерно узкого толкования перечисленных целей, чтобы концепция общественного блага не была застывшей, а могла меняться в соответствии с изменениями условий жизни общества. Определения общественной пользы, в которых нет категории «любых других видов деятельности», не дают возможности включить в этот перечень появляющиеся новые виды общественно-полезной деятельности. В законе может просто содержаться положение такого рода: «любые другие виды деятельности, которые считаются приносящими пользу обществу или служащими общественному благу». Как страна общего права (англосаксонской традиции), Великобритания при определении «благотворительных» целей опирается на прецеденты. Со временем в практике британских судов сформировались четыре обобщенных категории благотворительных целей: (1) преодоление бедности, (2) содействие образованию, (3) содействие религии и (4) другие общественно-полезные цели. Также признано, что определение «благотворительной цели» должно меняться с изменением социальных условий.

В-третьих, нередко предусматривается, наряду с другими критериями, что организация, претендующая на статус общественно-полезной, должна быть создана и вести свою деятельность в первую очередь для достижения общественного блага, как бы оно ни определялось.

Считается, что организация создана в первую очередь для ведения общественно-полезной деятельности, если провозглашенные в ее уставе цели и виды деятельности являются по преимуществу общественно-полезными. Считается, что организация ведет свою деятельность для общественного блага, если фактически осуществляемая ею деятельность является по преимуществу общественно-полезной. Фраза «по преимуществу» может толковаться как «более чем 50%», так и «фактически все цели и виды деятельности» — в зависимости от страны. Существуют разные способы определения соответствия критерию «по преимуществу» – например, путем измерения доли расходов, доли затраченного рабочего времени или круга благополучателей общественно-полезной деятельности.

В Нидерландах для определения того, занимается ли организация общественно-полезной деятельностью, решающее значение имеет круг потенциальных благополучателей. Если деятельность служит слишком узкому кругу лиц – например, членам одной семьи — организация не имеет права на получение статуса общественно-полезной. Если организация служит интересам своих членов и в то же время занимается деятельностью на благо всего общества, она имеет право на получение статуса общественно-полезной, если деятельность на благо общества составляет не менее 50% общего объема ее деятельности. Аналогично, во Франции для получения статуса ОПО организация должна в первую очередь заниматься хотя бы одним видом общественно-полезной деятельности и оказывать услуги широкой, не ограниченной группе лиц.

Комиссия Англии и Уэльса по благотворительности требует от организаций, желающих получить статус благотворительных, еще более строгого соблюдения принципа общественного блага. Чтобы организация могла претендовать на обращение с ней как с благотворительной, ее цели должны быть исключительно благотворительными, и она должна быть создана на благо общества. При этом Комиссия по благотворительности применяет три критерия:

1) организация должна быть способна принести обществу очевидную пользу;
2) потенциальные благополучатели должны составлять достаточно обширную группу, чтобы их можно было считать обществом или значительной частью сообщества, и никакие личные или частные отношения не могут ограничивать круг этих лиц;
3) получение частных благ отдельными лицами может быть лишь случайным и не должно преобладать над общественным благом.

Помимо этого следует подчеркнуть (в связи со вторым критерием), что в английской практике признается допустимым, чтобы благополучатели организации принадлежали по преимуществу к определенной расовой, этнической, религиозной или иной группе; это не вызывает возражений, если у организации не существует дополнительных ограничений, из-за которых блага доступны исключительно членам этой группы.

Подобно этому, в Германии требуется, чтобы организация, получающая налоговые льготы, занималась исключительно общественно-полезной деятельностью — непосредственно и бескорыстно (без цели получения выгоды для себя). В Польше также требуется, чтобы общественно-полезная организация занималась исключительно общественно-полезной деятельностью. Помимо прочего, организация должна соответствовать следующим критериям:

• она ведет свою уставную деятельность на благо всего общества или определенной группы лиц, находящихся в особо тяжелой жизненной или финансовой ситуации по сравнению с остальной частью общества;
• к уставной деятельности организации относятся только общественно-полезные виды деятельности (хотя в случае членской организации допускается также деятельность в интересах ее членов);
• она не ведет хозяйственную деятельность либо хозяйственная деятельность организации ограничена и осуществляется ради выполнения уставной;
• весь доход организации направляется на ведение ее общественно-полезной деятельности.

Вывод: если бизнес-ассоциация (объединение предпринимателей) создана в одной из организационно-правовых форм, которые предусматривают присвоение статуса общественно-полезной организации, и ее деятельность соответствует тем целям, которые в той или иной стране определяются как общественно-полезные, то ей могут быть представлены налоговые льготы и преференции.

Сравнительная характеристика статусов организаций общеполезных целей в различных странах

1 Признавая необходимость модернизации британского законодательства о благотворительности, Правительство Великобритании поддерживает реформу правового регулирования благотворительной деятельности. Законопроект о внесении поправок не содержит законодательного определения «общественной пользы», поскольку Правительство считает, что используемый в настоящее время подход, не предполагающий правового определения, обеспечивает большую гибкость, предсказуемость и возможность охватить весь спектр разнообразной деятельности сектора. При этом законопроект содержит перечень благотворительных целей в виде широких категорий, включая следующие: • предупреждение и преодоление бедности; • содействие образованию; • содействие религии; • содействие здоровью граждан; • содействие развитию гражданского самосознания и сообществ; • содействие искусству, культурному наследию и науке; • содействие любительскому спорту; • содействие правам человека, преодолению конфликтов и примирению; • содействие сохранению или улучшению экологии; • помощь гражданам, нуждающимся в защите в силу юного или пожилого возраста, болезни, инвалидности, финансовых трудностей и иных факторов; • содействие защите животных; • иные цели, являющиеся благотворительными на текущий момент.

2 Во Франции существуют две формы общественно-полезного статуса: (1) статус общего интереса и (2) статус общественной пользы. Критерий общего интереса, как указано в тексте закона, выполняется когда организация занимается по преимуществу хотя бы одним видом общественно-полезной деятельности и оказывает услуги соответствующей группе благополучателей. Для соответствия статусу общественной пользы дополнительно требуется принятие устава в соответствии с моделью, установленной Государственным советом (содержащего требования в отношении внутренней структуры, использования средств и распоряжения имуществом после роспуска организации), и выполнение других требований, связанных с финансовой устойчивостью и размерами организации.

3 См. Дебра Моррис [Debra Morris] — «Как общее право оценивает общественное благо для целей определения благотворительной организации?» [How Does the Common Law Assess Public Benefit in Order to Define a Charity?], апрель 1999 г, Международный журнал некоммерческого права [International Journal for Not-for-Profit Law] Volume 2, Issue 1).

4 См. Закон об общественно-полезной деятельности и добровольчестве, статья 20.

22. мая 2012 автор admin
Оставьте комментарий